李锦：围绕核心功能的制度创新是国企改革的重中之重
2025年3月5日，十四届全国人大三次会议听取了国务院总理李强的政府工作报告。围绕高质量完成国企改革全面深化行动发力，成为2025年国企改革的主调，功能性改革的特色仍然鲜明。
2024年政府工作报告指出，“完善中国特色现代企业制度，打造更多世界一流企业。深入实施国有企业改革深化提升行动，做强做优主业，增强核心功能、提高核心竞争力。建立国有经济布局优化和结构调整指引制度。”2025年政府工作报告提出，“高质量完成国有企业改革深化提升行动，实施国有经济布局优化和结构调整指引，加快建立国有企业履行战略使命评价制度。”2025年突出讲“高质量”主题的同时，突出一个主线、两项制度。一条主线是国有经济布局优化和结构调整，两项制度是国有经济布局优化和结构调整指引制度与国有企业履行战略使命评价制度。
2025年3月17日，国务院国资委党委召开扩大会议时强调，高质量完成国企改革深化提升行动；加快建立国有企业履行战略使命评价制度，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，探索建立科学、可量化的国有企业功能价值评价体系；加快转变国资监管方式，健全服务企业的工作机制，主动帮助企业解决痛点、难点、堵点问题。
国企改革主题是高质量完成国有企业改革深化提升行动
从时间维度上看，2025年是新一轮国有企业改革双期叠加之年，任务极其繁重，高质量有时效要求。
2025年，有两对任务呈现在国有企业面前。从发展角度来看，是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划制定之年；从国企改革来看，是国有企业改革深化提升行动方案的收官考核年，也是新一轮国企改革谋划之年。双期叠加的特殊时点赋予2025年国企改革工作三重历史使命，既要确保改革深化提升行动方案高质量落地，又要为下一步国企改革谋划开路，还要从生产关系上为中长期经济发展奠定制度基础。
2025年3月14日，国务院国资委召开国有企业改革深化提升行动2025年第一次专题推进会。国务院国资委副主任李镇在会上表示，2025年是深化提升行动决战决胜的收官之年，各地、各中央企业原则上争取前三季度基本完成深化提升行动既定任务，最后一季度全面扫尾提升。要对重点难点任务和环节进行再排查、再攻坚，补短板强弱项，筑牢高质量完成的底座。
核心功能型改革向纵深推进。聚焦增强战略安全、产业引领等核心功能，推进国有经济布局优化和结构调整，实现国有企业核心竞争力系统升级。功能使命类任务要进一步突出“国之大者”，服务国家战略更加有力。提高功能使命类任务的成色，关键在于核心功能的明显增强。要充分利用本地、本企业的资源禀赋、技术优势等，在已有改革成果基础上挖掘潜力，在增强核心功能上下更大功夫，在完善体制机制支撑上再求突破。
体制机制型改革是市场化问题。市场化机制深度变革是改革的本来意义。国有企业到2025年必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度。相关指标包括竞争上岗比例、末等调整不胜任退出比例、全员绩效考核覆盖率、中长期激励覆盖面等纳入考核刚性约束。
发展型改革重在构建现代化产业体系。创新驱动转型升级，国企要构建“研发投入—成果转化—产业升级”的全链条创新体系。在构建现代化产业体系方面，发展战新产业要更加注重通过自主内生培育、战略联盟、股权合作、打造投资平台等多种模式推进；要加快发展未来产业，主动竞胜“未来竞技场”；链长企业要在强链补链上发挥更大作用；等等。发展新兴产业和社会发展稳定的保障，包括数字经济、生命健康、新材料等，加快发展先进制造业集群，实施国家战略性新兴产业集群工程，着力培育“专精特新”企业，尤其是人工智能。
经济增长型改革重在实施提质增效。当前经济运行面临一些困难和挑战，外部环境变化带来的不利影响加深。实现中央企业经济稳定增长目标，既需要政策加力，也需要改革发力。2025年，国企将以实施提质增效、价值创造行动为重要抓手，全力以赴实现“一利五率”指标、“一增一稳四提升”的目标，即利润总额稳定增长，资产负债率总体稳定，净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业收现率同比提升。
国企改革主线是经济布局优化和结构调整
国企改革深化提升行动正在全面铺开，以经济布局优化和结构调整为重点的功能性改革，是2025年国企改革的主线。
要优化国有资本布局，适应功能使命类改革任务要求。特别是要对国家急需或紧缺的、具有较强基础支撑作用的、正向外溢效应较大的领域加大投入，把资源用在刀刃上，有力提高国有企业战略支撑作用。战略性重组、专业化整合是主要抓手，2025年在稳步推进核心功能领域的重组整合。更加突出主责主业，继续推进瘦身健体，加快剥离不具备竞争优势、缺乏发展潜力的非主业、非优势业务。加快“两资”的清理，不断增强国有经济战略功能。
积极培育壮大战略性新兴产业，持续推动传统产业强基转型。要更大力度加强自主创新能力建设，全力参与和大力推进原创性引领性科技攻关，更大范围、更深层次加强创新协同，推动科技成果更好向现实生产力转化，着力增强国有企业创新动能。围绕高质量完成国有企业改革深化提升行动的目标，中央企业要在因地制宜的前提下，扎实提升战新产业营收占比；发展战新产业要更加注重通过自主内生培育、战略联盟、股权合作、打造投资平台等多种模式推进；要密切跟踪重要领域的技术创新，特别是AI发展一日千里，有条件的企业要抓住机遇，落实好“AI +”专项行动；要加快发展未来产业，主动竞胜“未来竞技场”。
要持续深化体制机制改革，进一步完善公司治理体系。体制机制类任务要继续突出形神俱备，在提高精准度、适应性上求突破。目前，在公司治理、市场化机制、国资监管等方面，不少改革任务“有没有”的问题已经基本解决。下一步，要重点在“好不好”“优不优”上，在提高质量效果上下功夫。围绕提升活力效率深化改革，进一步完善中国特色国有企业现代公司治理和市场化运营机制，规范用好各类激励约束政策，建立更加高效的管理和运营机制。全面落地“三项制度改革”，重点突破管理人员竞聘上岗、末等调整、不胜任退出。对于动态优化“前置事项清单”、建立“科学、理性、高效”的董事会、显著提升外部董事素质和履职能力、推动经理层成员任期制和契约化管理刚性兑现和取得实效、推进管理人员末等调整和不胜任退出、健全覆盖各层级责任追究体系等重点任务，要对标先进经验，努力提升质量，特别是推动这些改革举措与企业的不同层级、类型以及功能使命精准契合、动态适应，并完成中央方案要求的覆盖面，这将是深化提升行动重要的共性标志性成果。
要深化同各类企业的合作共赢，不断激发国有企业发展潜能。国有大企业尤其是中央企业，是国家产业链安全的基石，也是国家经济稳定的基石，是参与国际经济竞争的“国家队”。国有企业要“强链”“补链”，同时在产业链中发挥“链主”的带动作用，和民营企业的以产业链为主进行股权改革，组织新的链条、新的模式和新的业态，也是2025年的一个重点。报告中对民营企业给予高度的关注，对于国企和民企产业链的聚合，会继续向前推进并深化。
要重视风险防控，需要体系重构。政府工作报告中介绍2025年工作任务时提出，有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。更好统筹发展和安全，坚持在发展中逐步化解风险，努力实现高质量发展和高水平安全的良性互动。国企要统筹高质量发展与高水平安全，建立“红橙黄”三级预警机制，完善债务风险、投资风险、合规风险联防联控系统。相关指标包括资产负债率、融资成本降幅、重大风险事件发生率等安全指标。政府债务与城投公司、房地产、中小银行等三大风险，应该纳入国企改革的任务。
制度建设是形成支持现代化新型生产关系的重点
制度化是巩固改革成果的关键手段，要着力推动改革成果转化为相关制度。2025年有五项重要制度，关系国企改革深化提升行动的质量，特别是政府工作报告中提出的国有经济布局优化和结构调整指引制度，国有企业履行战略使命评价制度，是重中之重。
国企改革深化提升行动评价实施细则，是2025年必须完成的标志性工程。那么，怎么建立“基础指标+特色指标”的差异化考核体系？改革成效评估权重占比将提升至考核总分的什么程度？
建立国有企业履行战略使命评价制度，是国企改革深化提升行动核心工程。2025年政府工作报告提出，“加快建立国有企业履行战略使命评价制度”。当前，国有企业正在经历从重效率效益到更重功能作用的深刻转变，国企服务国家战略的要求虽被广泛认知，但长期缺乏系统性评估机制，现有考核体系对战略使命的引导不足。2025年全面推行国有企业履行战略使命评价制度，就是引导推动上述转变的重要标志。新制度将破解“重经营指标、轻战略担当”以及国企功能作用“难量化、难考核”的考核困局，这意味着国有企业考核体系将从单一经济效益导向，向战略使命驱动的综合评价体系转型升级，推动国企从“经营中心”向“国家战略载体”转型，为接下来新一轮国企改革深化提升行动提供了制度保障。
细化国企类型并分类施策构建评价标准，是国企改革深化提升行动的基础性工程。对优化经济结构、提升整体经济运行效率、推动国有企业核心功能的巩固将起到积极的作用，是推动高质量完成国有企业改革深化提升行动的“关键一着”。从现在商业类、公益类等粗放分类细化为如下国企分类：战略安全类、行业引领类、民生保障类、科技创新类、资本运营类、特殊功能类。显然，这是新一轮改革的任务了。
优化国有经济布局的产业结构指引，是国企改革深化提升行动的引领性工程。2024年政府工作报告提的是“建立国有经济布局优化和结构调整指引制度”，2025年政府工作报告写的是“实施”。以政府指引、市场推动相结合的方式，来实现国有经济布局优化和结构调整的持续有效推进，这实际上是“十四五”规划提出的一项重要任务，仍然是“十五五”规划的重要任务。结构调整是一项持续推进的长期任务，2024年强调得非常充分。但在一些地方，存在步子迈得不大的状况。当然，这与国企类型分类有关。随着产业的不断发展，国有经济的产业布局结构甚至区域布局结构需要相应作出调整，首先要做好顶层设计，同时要建立一个布局结构调整长效机制，动态发布国有经济布局优化和结构调整指引。
市场准入负面清单，是牵涉国企改革深化提升行动的开放工程。2025年政府工作报告提出“修订出台新版市场准入负面清单”“制定重点领域公平竞争合规指引”，民营企业准入制度指引，包括国有企业退出领域的明确，是需要做好顶层设计的。这些领域，有一些是国企领域。
政府工作报告把国企改革放在“有效激发各类经营主体活力”内容范围内，强调要发挥经济体制改革的牵引作用。这意味着国企改革不仅要在微观层面推动企业增强活力，更要在宏观层面优化经济结构，提升整体经济运行效率，推动国有企业核心功能的巩固，为中国式现代化贡献国资力量。因此，2025年，国企改革包括功能性改革、体制机制型改革、经济增长型改革、发展型改革同步推进之年，功能性改革是决定2025年国企改革成功的决定性力量。
“科学”“可量化”，是高质量完成两项制度的重要标准
怎样完成政府工作报告提出的两项制度？政府工作报告非常明确地提出，高质量完成国有企业改革深化提升行动，实施国有经济布局优化和结构调整指引，加快建立国有企业履行战略使命评价制度。前者有指引作用，后者是评价作用，首尾相顾，是一个闭环体系。从现实来看，两项制度的制定，是高质量完成国有企业改革深化提升行动的重要标志，也是决定功能性改革向纵深推进的动力。反之，则影响国企改革的进度。认清意义、弄清难点、破解难题是当前仍然需要强调的。
为什么要制定国有企业战略使命评价制度？国有企业战略使命评价制度的本质，是通过制度设计将国家意志转化为可执行、可考核的管理工具。其意义要从以下几方面考虑：一是确保战略方向与国家意志统一评价制度通过量化考核，防止国企在市场化改革中偏离“国家使命”，确保其服务于宏观战略目标。二是平衡多重目标的冲突，评价制度需明确优先级，避免过度追求短期利润而忽视长期社会效益。三是提升治理现代化水平，传统考核多聚焦财务指标，忽视战略执行能力，通过评价制度可推动国企从“粗放管理”转向“精准治理”，强化战略规划、资源配置和风险管控能力。四是应对国际竞争与地缘政治挑战，特别是在全球背景下，通过评价机制强化产业链韧性（如关键技术自主可控），以应对外部制裁和供应链风险。
2025年3月17日，国务院国资委党委扩大会议提出，加快建立国有企业履行战略使命评价制度，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，探索建立科学、可量化的国有企业功能价值评价体系。
一是使命定位的模糊性与国企“使命”明确性的协调。国有经济是可以量化的，不同行业国企（如军工、交通、金融）使命差异显著，通用评价框架可能难以适用，需兼顾共性与个性。当然，如何定义公益性、战略性功能评价标准是首要任务。解决思路是，建立分类分层机制，区分公益性、商业性、战略性，制定差异化评价框架。
二是解决量化评价与社会效益的冲突。国有企业需兼顾盈利性目标（市场竞争、资产保值增值）和非经济目标（公共服务、国家安全、社会稳定）。例如，能源类企业需在保供稳价（社会责任）与市场化盈利之间平衡。社会效益难以货币化量化，可能导致考核失真。解决思路是，引入多维度指标（如ESG体系），结合第三方评估与公众满意度调查。
三是短期业绩与长期战略的平衡。管理层可能为完成年度考核指标而牺牲长期投入（如研发、基建）。解决思路是，延长考核周期，设置战略专项基金，允许战略性亏损的合理容错。
四是动态调整与稳定性的适应。外部环境快速变化导致战略周期与评价周期的错配，重大战略项目（如芯片研发）周期长达10年，但评价通常以3—5年为周期，易导致急功近利行为。国际局势、技术变革、政策调整（如数字化转型、ESG要求）需要评价制度及时响应，设置阶段性调整窗口。同时，引入动态权重机制，根据国家战略优先级调整指标权重（如“卡脖子”技术攻关期提高研发投入权重）。
五是利益相关方的博弈与协调。制度设计的复杂性与协调成本，牵涉国资委、财政部、行业主管部门等多方监管，评价标准需平衡不同部门诉求。例如，财政部门关注资产回报率，而行业主管部门更重视产业安全，政府、股东、员工、公众等诉求差异大。解决思路是，建立独立评价委员会，纳入多元代表（如专家、行业协会、公众代表）。
六是数据获取与真实性挑战的解决。国企部分涉密或敏感数据（如国防、能源）难以公开，影响评价客观性。解决思路是，强化数据治理，建立统一的社会效益数据库，利用大数据技术追踪长期效果。同时，建立分级保密评价机制，通过审计抽查与区块链技术保障数据可信度。
七是国际规则与本土实践的兼容。西方国家常以“补贴扭曲竞争”为由攻击中国国企，评价制度需符合国际规范（如WTO规则）。解决思路是，对标国际透明度标准，同时强调中国特色（如“共同富裕”）。
八是评价结果与奖惩机制的结合。若评价结果未与企业负责人薪酬、晋升挂钩，制度易沦为“纸面文章”，但过度挂钩则可能诱发数据造假。需要在激励机制与制度落地的有效性上下功夫。
国有企业战略使命评价制度的本质，是通过制度设计将国家意志转化为可执行、可考核的管理工具。其难点在于如何在市场化与公益性、短期与长期、本土化与国际化之间找到动态平衡点。未来需进一步细化分类标准、强化技术支撑，并探索与国际治理体系的对话空间。
制定国有企业战略使命评价制度，既是推动国有企业高质量发展的内在要求，也是实现国家战略目标的重要保障。这一制度的建立需要兼顾经济、社会、政治等多重维度。
我们相信，2025年的国企改革，通过系统解决难点，使战略使命评价制度成为推动国企高质量发展的“指挥棒”，使围绕核心功能的两大制度变革取得重大突破，高质量完成国企改革全面深化行动任务，为“十五五”期间的国有企业奠定制度基础。为加快推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能、提升核心竞争力，发挥更大的作用。
